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保安大整顿

作者:金卫伟业  来源:金卫伟业  发表时间:2015-7-24 8:57:29  热度:1637℃
始于首都的保安整顿活动,获公安部的赞许拟在全国推广。正规保安公司是否能实现“零截访”,有待观望
  针对保安行业的大整顿已在北京率先启动,未来半年将在全国推广。
  2011年11月30日,北京市公安局(微博)联合市工商局、市人力社保局、市住建委等部门共同启动保安服务市场的清理整顿行动,将持续至明年5月底。
  据北京市公安局内保局工作人员称,此举意在进行保安行业摸底,以建立管辖严密、责权一致、定位清晰的首都保安服务监管体系,黑保安等6类非法保安组织和违法违规行为将是此次整顿的重点。
  “截访是一道高压线,绝对不许触碰”,正规保安公司须实现“零截访”。这是继安元鼎事件曝光后,北京警方首次就保安涉嫌“黑监狱”“截访”事件进行公开表态。今年8月,北京警方查处了某保安公司离职人员冒用该公司名义,在昌平区北七家镇非法从事对外地来京上访人员的“截访、送访”活动,对嫌疑人依法进行了处理。
  中国保安业起步于改革开放初期,中国第一家保安公司——深圳蛇口保安公司于1984年成立。目前保安公司数量已扩大到近3000家,保安人员达421万名。
  尽管发展迅速,但由于从业人员素质低、行业整体水平不高、管理模式僵化等,公众形象不佳,加之近年来多起公共事件中均有保安越权举动,而承担部分公共安全职能的保安业又处于从垄断设立向“管办分离”的改制进程中(参见《财经》2011年第9期“保安业改制僵局”),因而使保安业备受关注。
  截访难举报
  在北京市公安局的整顿文件中,对保安公司参与“截访”、非法限制他人人身自由、指使和纵容保安员阻碍依法执行公务、参与追索债务、采用暴力或者以暴力相威胁的手段处置纠纷等行为,要求立即上报,协调刑侦总队设立专案、依法打击。
  在现实中,对以上情况进行上报,却存在很大的操作难度。2011年11月24日晚上11时,河南许昌籍上访农民聂丽娟,与其68岁的母亲和两个月大的女儿,被两名东北男子从丰台区久敬庄救济站接走,“上了一辆没牌照的面包车,戴上黑眼罩,手机也没收了”。聂丽娟回忆说,在随后被关的14天中,看守人员也屡次更换。
  与此情况类似,多名被非法拘禁的访民表示,因为不知具体关押地点,也无法摸清看守人身份及其所属单位,无法通过报警获得帮助。
  一位内保局相关负责人向《财经》记者表示,“在法制层面,截访的问题非常复杂,很难纳入保安行业管理范畴。但是既然现实有了这种问题,‘零截访’也是我们清理整顿里面要实现的目标。一旦出现截访的情况,不但要对保安员个人以涉嫌非法拘禁罪进行处理,还要对保安公司进行行政处罚。”
  “对保安公司的整顿,是对民意的一种反映。”中国政法大学副教授王建勋说,目前还没有保安公司或截访人员受到刑责或处罚的案例。安元鼎事件后,最初传出北京安元鼎安全防范技术服务有限公司董事长张军被刑事拘留,随后该公司变更股权并改名继续运行,不了了之。
  但王建勋同时指出,整顿保安公司还不能从根本上解决问题,信访不绝还是在于司法没有提供充分的救济功能。
  武汉大学宪法学教授秦前红也告诉《财经》记者,整顿保安公司后,地方政府处理信访事件的成本将加大,后者或会继续在北京设立办事处,或会加大在当地截访的力度。
  还有一些法律学者担心,整顿之后,截访可能会转为地下,进一步加压地方,出现更难监管的问题。比如,更多个人进入这个行业,与保安公司私订合约共同分利,或者地方保安进入北京市场。另一方面,治安警察的压力也会加大。
  初级行业
  来自内保局的资料显示,北京市保安公司的总数达150家,从业人数约30万人,分为两大类,一类是过去由公安机关经营管理的保安服务总公司及其33家分公司、振远护卫中心;一类是挂靠于保安服务总公司旗下的百余家社会公司。
  此外,还有3900多家物业企业自行招用,以及纳入公安机关监管的保安队伍以及社会团体、企事业单位招用在内部开展安全防范的值守力量。
  目前,这些保安公司主要从事一般人防业务,依靠的是以人数为基本单位的营利方式——保安公司与客户按派遣人数核算一个单价,即每人每月多少钱,包括工资、保险等。保安公司从人数单价上赚取差价,“吃空额”(实际派遣低于协议人数)是保安公司常采取的方法。
  另一方面,保安员权益无法得到充分保障,导致部分维权的保安行走在生活的边缘。据北京市公安局、市人力资源和社会保障局在2011年9月到10月间对保安行业劳动用工情况执法检查结果显示,“整个北京的保安员的工资水平,在1200元-1500元之间。包括国企在内的诸多保安公司,能交齐社保的很少。有的企业甚至连劳动合同都不签。”
  “如果保安公司把每个保安员的加班费、社保、医保都交了,那就基本赚不到钱。”北京市海淀保安公司的辞职保安林延峰说。林曾经于2010年12月9日起诉自己工作四年的公司,请求其支付加班费、养老保险、失业生活补助金、探亲假路费及相关经济损失合计约4万余元。
  低工资、低福利、低保障,导致保安员年流失率在30%到50%之间,少数高达70%到90%。这一背景下,保安员入职培训基本是走过场。由于没有相关保险,“遇到危险赶紧跑”也成为内部培训的通则。
  此外,保安公司内部恶性事件频发。2010年12月3日16时许,朝阳区远洋集团工地15名保安在公司稽查队长张永安的指使下,在宿舍用橡胶(25275,460.00,1.85%)棒、木棍打、拳打脚踢以及烟头烫等手段,将32岁保安员王某殴打致死。
  据被告律师透露,王某正是因待遇问题提出辞职,公司不想承担中介费损失而施行暴力。
  成都华氏安全技术顾问有限公司总经理钟小华指出,“保安公司自身的市场化水平很初级,只是最基本的人员服务而已,对服务品质和流程没有更科学化的方法。而从政策来讲,现在更多的是强调保安公司、保安人员或保安行业的合法性,而非保安公司的资质情况和保安人员的服务质量的评估体系。”
  加强监管
  内保局工作人员表示,在发现上述问题后,此次整顿是继年中建立“611”保安行业监管工作新机制后,加强监管的又一举措。
  “6”是指建立六项制度:明察暗访制、案件倒查制、网上主动巡检制、每月例会制、互查互纠制、保安企业考评制;两个“1”,“一室”是指企业矛盾化解室,“一日”是指法人(代表)接待日。
  专项整顿活动有三项重点,坚决打击并清理没有资质的“黑保安”公司,尤其是未经公安机关许可而自行招用保安员的情况;保安员要经过职业资格培训,100%持证上岗;保安车辆不得涉警,不得仿军服警械等,保安员年违法犯罪率须控制到千分之五。
  对于3900多家物业企业自行招用保安,作为监管方的内保局有关人士说,“物业保安在实践中问题较多,监管也相对难,这将是整顿活动的重点。”
  “黑保安”的认定依据是保安从业资格制度。国务院《保安服务管理条例》(下称《条例》)规定,“申请人经设区的市级人民政府公安机关考试、审查合格并留存指纹等人体生物信息的,发给保安员证。”
  内保局工作人员向《财经》记者介绍,“北京市的保安员资格考试已于2011年下半年正式开始,截至11月底,保安员通过各保安公司交费报名,目前已有3万多保安员通过考试并取得证书。争取在明年上半年完成现有保安员的考证问题。”
  据记者了解,考试相对简单,如果没有通过,可以复考,取证率相当高。该工作人员也表示,现行考试更多是解决“遗留问题”,目的在于规范队伍和统一建档,“将来保安公司招录保安员时,也应凭证件招录。”
  据介绍,保安员的资格考试将探索设置分级考试,由低到高分别是初级保安、中级保安、高级保安、保安师、高级保安师。
  与专项整顿同步进行的,还有保安信息管理系统的开发。“按照公安部的要求,我们专门开发保安信息管理系统,对保安公司、保安员以及驻勤点的情况,都将动态管理。通过系统,只要这个人在北京做保安,他的每一个轨迹都可以查到。”
  另据内保局制定的《北京市保安服务公司考评标准》,2011年11月22日起对各保安公司2011年工作进行首次年度考评。考评基础分为100分,分为“着装、仪容、卫生”,“遵纪守法”,“投诉举报”以及“公司管理”四部分,标准列明46项加分、扣分情形。
  轻微者如“制服不整洁、披衣、敞怀”扣除1分,严重者如“限制他人人身自由、搜查他人身体或侮辱、殴打他人的”扣除5分,“参与追索债务、采用暴力相威胁的手段处置纠纷的”扣除10分;而考评体系中亦规定了“协助公安机关破案”“被媒体正面报道”等加分项。
  值得注意的是,在截访、强拆等灰色业务中,私招滥建的保安队往往以“挂靠”身份依托正规保安公司存在,趋于隐蔽,脱离监管。对此,考评文件规定“挂靠保安队”扣除2分。
  这一始于首都的整顿活动,拟在全国推广。
  公安部治安管理局副局长杨奇表示,将于明年起草并争取下发《公安部关于加强保安工作的决定》,同时启动为期半年的全国保安市场清理整治专项行动,旨在摸清保安市场基本情况,清理和查处未经许可的保安服务活动和违法违规人员,规范保安市场秩序,健全各项保安监管制度。
  观望“改制”
  在WTO谈判中,中国承诺放开保安业。2010年1月1日生效的《保安服务管理条例》规定公安机关不得设立保安服务公司,改为保安行业的监管者,确立了“管办分离”、“市场化运作”的改制目标。
  此前,长达20余年时间里,按照相关规定,保安服务公司只能由公安机关独资开办,其他任何单位、部门和个人不得经办保安服务公司。
  “管办分离”改革涉及核心的利益关系——人事安排和产权归属,公安、国资委、财政、审计、劳动、人事等多个政府部门参与,目前还没有系统的改革方案。
  在地方改革案例中,2010年下半年,山东曲阜保安公司采用了“卖光”的方式,国有资产全部退出,由改制后的新公司一次性买断,完成改制。此后浙江台州、江苏常熟等地的保安公司曾前往取经,不过后来者寥寥。
  在2011年11月的保安高峰论坛上,中国保安协会会长罗峰对上述模式表达了不同意见,“在管办分离前,首先是对现有公安机关领导的国有保安企业进行重组,成立集团公司,把国有保安企业做大做强。至于是交由国资委直接管理还是由国资委委托公安机关管理,或是暂时保持继续由公安机关管理,我认为都可以探索。但是有一条原则,绝不能简单地把国有公司卖给个人。”
  今年9月初,中央政法委高层强调,要积极探索一条社会责任为先的中国特色保安事业发展路子,更好地保护人民生命财产安全、维护社会和谐稳定。北京市保安服务总公司总经理张强对此解读为:“这为国有保安企业的发展坚定了信念、树立了信心以国有保安为主导的保安行业发展格局体现了我们的国情社情。”
  而“全面部署落实保安公司改制,研究加强保安监管力量建设”已经纳入公安部明年的工作日程。公安部将出台《关于保安服务公司改制工作指导意见》,明确改制目标、原则和要求,全面部署各地贯彻落实。
  与此同时,外资保安公司布局中国市场或是改制动力之一。《条例》明确,除了武装护卫等特殊服务,保安企业不需要国有资本控股。而包括英国安保巨头Group 4 Security(G4S)在内的国际保安公司巨头,已在中国热身多年,在开放外资前,于北京、上海等地尝试物业管理、安保咨询等。
  一位北京民营保安公司负责人对未来政策的开放度如是分析,“目前,从技防(技术安全防范)角度来看,外国公司进入中国市场的步骤正在加快,先进的技防技术对国内企业形成了压力。但是在人防领域,短期内都还不会允许外国公司进入”。
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